La pandemia de COVID-19 causó un impacto negativo sin precedentes en la reducción de la pobreza
Una política fiscal adecuada puede ayudar a reparar el daño
El mercado central de Djokoto, una aldea de la prefectura de Yoto, en el sur de Togo, es un lugar animado y bullicioso. Cada día atrae a cientos de personas que buscan comprar alimentos, ropa y artículos de cuidado personal. También es un lugar donde muchas personas, como Adjelé Noumekpo, de 41 años, se ganan la vida.
Pero el mercado quedó en silencio a principios de 2020.
“Cuando se desató la pandemia de COVID-19, quedamos encerrados en casa. La gente no podía venir al mercado a comprar nuestro aceite de palma”, dijo Noumekpo, madre de cuatro hijos, haciendo referencia a los confinamientos establecidos para frenar la propagación de la enfermedad.
Los depósitos que había recibido a través de un programa de transferencias monetarias en los dos años anteriores la ayudaron a sobrevivir y sirvieron de protección financiera durante los difíciles tiempos que se avecinaban. El dinero le había servido para comprar algunos animales e iniciar una pequeña cooperativa, así como cantidades adicionales de semillas que le permitieron aumentar la producción familiar de aceite de cocina.
“Con mi familia estábamos en una situación tan difícil que, si no hubiéramos recibido esas transferencias de efectivo, habríamos tocado fondo. Nos habríamos terminado hundiendo”.
© Banco Mundial
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La iniciativa que benefició a Noumekpo y a otras familias de Togo demuestra que la política fiscal —el uso del gasto público y los impuestos para influir en la economía— tiene un potencial considerable para proteger a los hogares contra las crisis y ayudarlos a comenzar a generar ingresos de nuevo. Sin embargo, de acuerdo con un nuevo estudio del Banco Mundial, las medidas fiscales pueden producir resultados diferentes según el lugar y la forma en que se apliquen.
En el informe La pobreza y la prosperidad compartida 2022 (i) se presenta el primer análisis integral del impacto de la pandemia en la pobreza en los países en desarrollo y del papel de la política fiscal a la hora de proteger a los grupos vulnerables. En el documento también se señala que los avances mundiales en materia de reducción de la pobreza se han detenido, y se exhorta a los responsables de la formulación de políticas a que corrijan el rumbo con urgencia.
Años de avances perdidos
La pandemia de COVID-19 trajo aparejado el mayor retroceso en décadas en la reducción de la pobreza mundial.
Esta había disminuido de casi el 40 % de la población mundial en 1990 a alrededor del 8 % en 2019, y más de 1000 millones de personas habían salido de la pobreza extrema durante ese período. Sin embargo, después de eso, el sólido ritmo de avance entre 1990 y 2014 se desaceleró drásticamente en los años siguientes, y ahora se ha estancado. La disminución del crecimiento económico, los conflictos, los efectos del cambio climático y el hecho de que la pobreza se concentrara más en zonas de difícil acceso contribuyeron a esta desaceleración.
Luego vino la pandemia, con su impacto devastador. Para fines de 2020, el número de personas que subsistían con menos de USD 2,15 al día (umbral que define la pobreza extrema) aumentó en casi 70 millones, el mayor incremento en un año desde que comenzó el seguimiento de estas cifras, en 1990. En total, 720 millones de personas vivían en la pobreza extrema a fines de 2020.
La desigualdad también aumentó después de décadas de convergencia. Las personas más pobres soportaron la mayor carga de la COVID‑19 debido a la pérdida de ingresos, el aumento de los precios y la interrupción de los servicios de salud y educación. Además, la recuperación económica ha sido desigual desde entonces. Los países ricos se están sobreponiendo mucho más rápido que las economías de ingreso bajo y mediano.
La guerra en Ucrania y el aumento de los precios de los alimentos y la energía han empeorado la situación. En total, unos 685 millones de personas podrían caer en la pobreza extrema para fines de este año, casi 90 millones más de lo previsto si hubiera continuado el ritmo de reducción previo a la COVID‑19. Si las estimaciones se hacen realidad, este sería el segundo peor año para la reducción de la pobreza de este siglo.
En consecuencia, el objetivo de poner fin a la pobreza extrema para 2030 se ve cada vez más lejano. Casi el 7 % de la población mundial —aproximadamente 574 millones de personas— seguirá sufriendo la pobreza extrema en 2030. Esa cifra es más del doble del 3 % fijado como objetivo.
Las políticas fiscales marcaron la diferencia
El impacto de la COVID-19 en la pobreza en 2020 habría sido mucho peor sin las respuestas fiscales que implementaron los países de todo el mundo a través de programas de transferencias monetarias, subsidios a los salarios, seguros de desempleo y otras actividades.
Hasta septiembre de 2021, se habían comprometido más de USD 17 billones —o el 20 % del producto interno bruto (PIB) mundial de 2020— para la respuesta fiscal a la pandemia. Sin las medidas de política fiscal, el índice promedio de pobreza en las economías en desarrollo habría sido 2,4 puntos porcentuales más alto de lo que fue en 2020.
Sin embargo, de acuerdo con los informes, el impacto de dichas medidas varió considerablemente de un país a otro.
La mayor parte de las economías de ingreso alto pudieron neutralizar por completo los efectos negativos de la COVID-19 en la pobreza a través de las políticas fiscales, y las economías de ingreso mediano alto lograron compensar al menos la mitad de ese impacto. En cambio, las economías de ingreso bajo y mediano bajo solo contrarrestaron una cuarta parte de los daños. Esto se debió a un acceso más limitado al financiamiento, sistemas de prestación más deficientes y niveles más altos de informalidad, lo que hizo que la protección del empleo fuera mucho más difícil.
Incluso antes de la pandemia de COVID-19, el uso de transferencias y subsidios como herramientas de los países para compensar la carga de los impuestos sobre los ingresos de las familias era limitado en la mayoría de los países de ingreso bajo y mediano. En dos tercios de dicho grupo de países, para el momento en que se pagan los impuestos y se reciben los subsidios y las transferencias, los ingresos de los hogares pobres ya han caído. Una vez más, el alto nivel de informalidad constituye un desafío clave: dado que la base imponible es limitada, estos países suelen optar por aplicar impuestos indirectos, como los impuestos a las ventas, que tienden a beneficiar a los hogares más ricos.
Entonces, ¿qué pueden hacer los países para retomar el rumbo de la reducción de la pobreza?
Una recuperación resiliente dependerá de la aplicación de una amplia gama de políticas, pero la política fiscal puede desempeñar un papel preponderante. En el informe se identifican tres medidas prioritarias en esta esfera para los próximos años:
1. Dirigir el apoyo a los ciudadanos pobres y vulnerables y evitar los subsidios
Más del 90 % de los países que adoptaron medidas fiscales tempranas en respuesta a las recientes crisis de los precios de los alimentos y la energía optaron por los subsidios. Pero estos, además de distorsionar los precios y generar un impacto negativo a largo plazo, suelen beneficiar a los hogares más ricos. Por ejemplo, la mitad de todo el gasto en subsidios a la energía de las economías de ingreso bajo y mediano se destina al 20 % más rico de la población, que es el que consume más energía.
Por el contrario, es mucho más probable que ciertos programas, como las transferencias monetarias específicas, lleguen a los grupos pobres y vulnerables. Más del 60 % del gasto en transferencias monetarias se destina al 40 % más pobre de la población. Cada vez hay más pruebas de que las transferencias tienen impactos beneficiosos a largo plazo y permiten a las familias, por ejemplo, realizar inversiones cruciales, como las dirigidas a la educación de los niños.
2. Invertir para respaldar el desarrollo a largo plazo
Una parte del gasto público de mayor valor —como las inversiones en la educación de los jóvenes o las inversiones en infraestructura e investigación y desarrollo— puede tener un impacto beneficioso en términos de crecimiento, igualdad y reducción de la pobreza décadas después.
En medio de las crisis, proteger esas inversiones es difícil, pero es un paso esencial. La pandemia de COVID-19 ha demostrado que los avances que tanto costó conseguir a lo largo de decenios pueden desaparecer repentinamente. Por eso, el diseño de políticas fiscales con visión de futuro ayuda a los países a estar mejor preparados y protegidos para próximas crisis.
3. Generar ingresos sin perjudicar a los pobres
Los impuestos a la propiedad, al carbono y a los servicios de salud pueden ayudar a los países a recaudar ingresos sin afectar necesariamente a los ciudadanos pobres. En este sentido, también puede ser útil hacer más progresivos los impuestos sobre la renta de las personas y de las sociedades. Las mejoras en la tecnología digital a menudo contribuyen a que la implementación de estas reformas sea más fácil y menos costosa de lo que solía ser.
Si es necesario aumentar los impuestos indirectos, los países deben utilizar simultáneamente las transferencias monetarias para compensar los efectos de dichos gravámenes en los hogares más vulnerables.
Si hoy se implementaran reformas fiscales ambiciosas diseñadas para promover el crecimiento y, al mismo tiempo, reducir la desigualdad, se podría lograr restablecer la tendencia previa a la pandemia en las iniciativas de reducción de la pobreza. Se requerirán enormes esfuerzos para que las decisiones de política fiscal sean más eficaces y contribuyan a restablecer las pérdidas derivadas de la pandemia en los próximos cuatro a cinco años; de todos modos, esto no será suficiente para que el mundo retome el curso anterior, orientado a poner fin a la pobreza para 2030.
Pero aunque estos esfuerzos resulten insuficientes para alcanzar dicha meta, deben comenzar ahora mismo si queremos lograr una recuperación duradera de las crisis superpuestas que padecemos hoy.
Las iniciativas más pequeñas —cuando están bien diseñadas e implementadas— pueden tener un impacto real en familias como la de Noumekpo.
Esta madre togolesa dice que si no hubiera sido por los dos años de transferencias monetarias regulares, su familia habría “tocado fondo” durante los momentos más adversos de la pandemia. Noumekpo ahora celebra la expansión del negocio de aceite de palma de su familia.
“Por primera vez, mi esposo y yo empezamos a contar dinero. Eran pequeñas ganancias, pero para nosotros tenían un gran valor.”
Las lecciones de la pandemia
Más de dos años después de la aparición de la COVID-19, un análisis de las medidas de política implementadas durante la pandemia proporciona nuevas enseñanzas sobre las respuestas fiscales y la pobreza.
La eliminación fue demasiado rápida
El apoyo a los ingresos se quitó con demasiada rapidez en el caso de algunos grupos vulnerables para los cuales el empleo y los ingresos en 2021 y 2022 todavía permanecían en niveles mucho más bajos que antes de la COVID‑19. El aumento de los precios de los alimentos y la energía perjudicaba además a muchos de estos hogares, como en el caso de los pobres de las zonas urbanas.
La duración promedio de los programas de apoyo en el marco de la COVID-19 era de cuatro meses y medio, pero la mayoría de los programas estuvieron vigentes menos de tres meses. Casi la mitad de los nuevos programas consistían en transferencias únicas; solo alrededor de una quinta parte de los programas seguían activos a principios de 2022.
Subsanar las deficiencias del mercado
Impulsar el crecimiento económico en los países que tienen dificultades para recuperarse de la COVID‑19 no implica gastar más, sino mejor. A largo plazo, destinar los recursos a abordar las deficiencias del mercado suele ser más eficaz en función de los costos que ofrecer subsidios.
Por ejemplo, los subsidios para la adquisición de insumos pueden elevar la producción agrícola a corto plazo, pero también pueden aumentar las distorsiones del mercado. Las políticas bien diseñadas de extensión y apoyo a la comercialización pueden dar lugar a un aumento de la inversión y la productividad de los pequeños agricultores y generar ingresos más elevados a largo plazo.
